Nach einem intensiven Austausch innerhalb der Fraktion und mit anderen Fraktionen und Gruppen im Stadtrat der Hansestadt Uelzen wurde im Dezember 2020 über die Abschaffung oder Beibehaltung von Straßenausbaubeiträgen abgestimmt. Mehrheitlich hat der Rat, wie auch große Teile der CDU-Fraktion, für eine Beibehaltung der einmaligen Straßenausbaubeiträge votiert.

Vor der Abstimmung wurde von den Befürwortern einer steuerfinanzierten Straßensanierung sehr leidenschaftlich dargelegt, eine Beibehaltung der Straßenausbaubeiträge sei sehr ungerecht und daher nicht angemessen. Zukünftig solle die Straßensanierung über allgemeine Steuern finanziert werden.

Die Gegner der steuerfinanzierten Straßensanierung trugen vor, dass bei einer Finanzierung von Straßenausbaumaßnahmen ausschließlich über Steuern die Grundsteuer der Gemeinde um ein Vielfaches erhöht werden müsste. Im Vergleich zum jetzigen Verfahren würde die zusätzliche Steuerlast zu einer größeren Ungerechtigkeit beitragen. Gerade junge Familien mit knappen Einkommen, die sich mit einem Haus eine Existenz aufbauen wollen, trifft die zusätzliche Steuer besonders. Und Menschen, die zur Miete wohnen, bekommen die Steuer über die Nebenkostenabrechnung auferlegt. Unternehmer in unserer Gemeinde hätten zusätzliche Kosten zu schultern, was die Attraktivität Uelzens als Unternehmensstandort negativ beeinflusst.

Außerdem – da es sich um eine allgemeine Einnahme der Gemeinde handelt, müssen bei ausbleibenden Steuereinahmen, mit den zusätzlichen Steuereinnahmen auch allgemeine Aufgaben der Gemeinde finanziert werden. Somit würden die zusätzlich erhobenen Mittel für einen Straßenausbau nicht mehr zur Verfügung stehen.

Unter den gegebenen Bedingungen kann die Sanierung unserer Gemeindestraßen derzeit auch weiterhin nur aus Beiträgen der Anlieger und einem allgemeinen Anteil der Gemeinde, sowie überregionalen Fördermitteln erfolgen. Eine Neubefassung der Finanzierungsmöglichkeiten beim Straßenausbau, so der Tenor im Rat, soll mit der neuen Rechtsvorgabe zur niedersächsischen Grundsteuerbemessung erfolgen.

Im nachfolgenden Teil wurden Fakten und Vergleiche aufbereitet, die für die getroffene Entscheidung maßgeblich waren:

Die erstmalige Herstellung einer Straße erfolgt in der Regel durch die Erschließung der Grundstücke in einem Neubaugebiet. Mit der Zahlung des Erschließungsbeitrages nach dem Baugesetzbuch (BauGB) sind alle Herstellungskosten abgegolten. Die Straße unterliegt jetzt einer allgemeinen Abnutzung und ist von der Gemeinde zu unterhalten. Trotz aller Unterhaltungsmaßnahmen sind diese Straßen irgendwann erneuerungsbedürftig. Die üblichen Unterhaltungsmaßnahmen gehen zu Lasten der Gemeinde, dazu gehört bei Asphaltstraßen auch das Erneuern bis zu 4 cm der obersten Verschleißdecke.

Eine beitragspflichtige Grundsanierung kann von der Gemeinde erst 25 Jahre nach erst-maliger Herstellung oder, wenn es sich um eine ältere Straße handelt, 25 Jahre nach der letzten Grundsanierung vorgenommen werden. Die Gemeinde muss vor einer beabsichtigten Baumaßnahme darlegen, dass die Straße abgängig und somit erneuerungsbedürftig ist.

Im Regelfall sind die Gemeindestraßen nach diesem Zeitraum noch nicht verschlissen und werden erst deutlich später für eine Grundsanierung vorgesehen. Nach den heutigen Erkenntnissen wird davon ausgegangen, dass eine neu ausgebaute Straße 40 bis 50 Jahre hält.

Wird jedoch eine Grundsanierung erforderlich, so ist die Gemeinde verpflichtet, sofern eine Straßenausbaubeitragssatzung vorliegt, Ausbaubeiträge zu erheben. Die Hansestadt Uelzen hat in ihrer Satzung die Erhebung von „einmaligen Straßenausbeiträgen“ vorgesehen. Alternativ wäre es nach rechtlicher Vorgabe auch möglich, eine Satzung mit „wiederkehrenden Straßenausbaubeiträgen“ zur Erhebung der entstandenen Baukosten oder einen steuerfinanzierten Ausbau von Straßen als Gemeinde zu beschließen.

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1. Einmalige Straßenausbaubeiträge

1.1. Abrechnungsgebiet
Die auszubauende Straße bildet das Abrechnungsgebiet. Alle erschlossenen Grundstücke an dieser Straße, dazu gehören auch die sogenannten Hinterlieger, werden anteilig nach einem Verrechnungsschlüssel an den entstandenen Baukosten beteiligt.

1.2. Anlieger
Alle Eigentümer von Grundstücken an der auszubauenden Straße sind Anlieger. Nach der Straßenausbausatzung werden Eigentümer von Privatgrundstücken und von öffentlich-rechtlichen Grundstücken (Grundstücke der Gemeinde, des Landkreises, des Landes, der Kirche, öffentlich-rechtliche Körperschaften, etc.) gleichermaßen als Anlieger herangezogen. Die Gesamtheit aller Grundstücke an der auszubauenden Straße bildet dann den Anliegeranteil.

1.3. Gemeindeanteil
Da Straßen auch einer Fremdnutzung unterliegen, hat die Gemeinde einen Anteil der entstehenden Kosten für die Sanierung aus allgemeinen Steuergeldern zu übernehmen. In Abhängigkeit von einer solchen Beanspruchung ist eine Staffelung des Gemeindeanteils per Gesetz vorgegeben:

1. geringe Fremdnutzung (sogenannte Anliegerstraßen)
   ==> 25% Gemeinde- und 75% Anliegeranteil
2. mittlere Fremdnutzung (hoher innerörtlicher Verkehr)
   ==> 30 bis 60% Gemeinde- und 70 bis 40% Anliegeranteil
3. hohe Fremdnutzung (Durchgangsstraße)
   ==> 40 bis 70% Gemeinde- und 60 bis 30% Anliegeranteil

1.4. Neue Regelung
Mit der Änderung im Niedersächsischen Kommunalen Abgabengesetz (NKAG) und der Ergänzung des eingefügten § 6b im Oktober 2019 wird den Gemeinden eine „Flexibilisierung von Straßenausbaubeiträgen“ ermöglicht. Auch die Hansestadt Uelzen hat von dieser Neuregelung bereits teilweise Gebrauch gemacht.

1.4.1. Drittmittel (Landeszuschuss)
Zuschüsse Dritter dürfen mit der Neuregelung jetzt auch auf den Anliegeranteil angerechnet werden – vor der Neuregelung durfte damit nur der Gemeindeanteil reduziert werden. Die Hansestadt Uelzen hat diese Möglichkeit zum 01.02.2020 in ihre Straßenausbaubeitragssatzung aufgenommen. Dadurch verringert sich der Anteil der Kosten, die die Anlieger zu tragen haben. In Uelzen wird dieses erstmalig bei der Sanierung der Alewin- und Schillerstraße angewendet. Beim Ausbau von Ortsverbindungswegen durften die Drittmittel bereits in der Vergangenheit zur Reduzierung der Anliegeranteile angerechnet werden.

1.4.2. Anwendung einer Tiefenbegrenzung
Die Gemeinde kann festlegen, dass ein anliegendes Grundstück lediglich bis zu einer bestimmten Tiefe in die Berechnung des Anliegeranteils einfließt. Bisher mussten solche Grundstücke bei der Bemessung des Anliegeranteils mit der kompletten Größe und Tiefe berücksichtigt werden. Eine entsprechende Regelung wurde nicht in die Satzung der Hansestadt Uelzen übernommen. Die Anwendung aus dem Gesetz ist nicht belastbar und wurde daher zurückgestellt.

1.4.3. Eckgrundstückvergünstigung
Der Rat der Hansestadt Uelzen hat die Möglichkeit einer Eckgrundstückvergünstigung in die Straßenausbaubeitragssatzung aufgenommen. Somit kann eine Vergünstigung gewährt werden. Bisher wurden Eigentümer von Eckgrundstücken jeweils in voller Höhe an den Kosten der Sanierung mehrerer Straßen beteiligt, wenn das Grundstück an Straße A und B anliegt.

1.4.4. Verrentung der Zahlungsverpflichtung
Der Beitragspflichtige kann auf Antrag eine Verrentung der ermittelten Abgabe, d.h. einen kleineren jährlich zu zahlenden Beitrag bei der Gemeinde beantragen. Diese Verrentung kann auf maximal 20 Jahre gestreckt werden. Der Zinssatz soll max. 3% (bisher 6%) über dem Basiszinssatz liegen. Der aktuelle Basiszinssatz wurde mit -0,88% am 01.07.2020 festgestellt. Somit beträgt der zu erhebende Zinssatz derzeit 2,12%.

1.5. Beitragspflicht
Die Zahlungsverpflichtung entsteht erst mit Abschluss der Baumaßnahme.

1.6. Nachteil der einmaligen Straßenausbaubeiträge
Der Beitragspflichtige hat in einer Summe einen vierstelligen und manchmal auch einen fünfstelligen Betrag aufzubringen.

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2. Wiederkehrende Straßenausbaubeiträge

Um die oben erwähnte, starke Einzelbelastung der Beitragspflichtigen zu vermeiden, haben mehrere Bundesländer die wiederkehrenden Straßenausbaubeiträge als Finanzierungsmöglichkeit eingeführt bzw. ermöglichen den Gemeinden, eine entsprechende Satzung zu beschließen. Dabei werden die Kosten aller in einem Jahr durchgeführten Baumaßnahmen auf alle Grundstücke eines bestimmten Gebietes verteilt. Dadurch fällt die Beitragsbelastung für den Einzelnen moderat aus.

2.1. Abrechnungsgebiet
Die Gemeinde muss bei diesem Modell vorab Abrechnungsgebiete nach gesetzlicher Vorgabe abgrenzen. Wird dann in einem solchen Gebiet eine Grundsanierung einer Straße durchgeführt, werden i. d. R. alle Grundstückseigentümer anteilig an den entstandenen Baukosten beteiligt. Werden in den nächsten Jahren weitere Straßenausbaumaßnahmen in dem Gebiet durchgeführt, werden die Eigentümer der Grundstücke erneut (also wiederkehrend) an den Ausbaukosten beteiligt.

Ausnahme (Verschonungsgrundstücke): Eigentümer von Grundstücken, die in einem Zeithorizont von weniger als 20 Jahren bereits Straßenausbaukosten zu zahlen hatten, dürfen bis zum Verstreichen einer 20-Jahresfrist nicht erneut herangezogen werden. Die 20-Jahresfrist trifft auch für Erschließungsmaßnahmen in Neubaugebiete zu.

Besonderheit: Eigentümer von Grundstücken, die an einer Bundes-, Landes oder Kreisstraße anliegen und bisher lediglich für Beleuchtungseinrichtungen oder Gehwege bei einem Straßenausbau zu zahlen hatten, werden bei wiederkehrenden Beiträgen auch an den Kosten einer Fahrbahnerneuerung beteiligt.

2.2. Anlieger
Eine Anliegerregelung, wie es bei der einmaligen Beitragserhebung vorgesehen ist, gibt es bei den wiederkehrenden Straßenausbeiträgen nicht. Die Zahlungsverpflichtung ergibt sich aus der Zugehörigkeit zum Abrechnungsgebiet.

2.3. Gemeindeanteil
Wie bei den einmaligen Ausbaubeiträgen muss die Gemeinde einen Anteil der entstandenen Kosten aus allgemeinen Steuergeldern übernehmen. Allerdings unterscheidet man hier nur noch zwei Straßentypen und der Gemeindeanteil sinkt deutlich:

1. geringe Fremdnutzung
   ==> 20% Gemeinde- und 80% Anliegeranteil
2. mittlere bis hohe Fremdnutzung
   ==> 30 Gemeinde- und 70% Anliegeranteil

2.4. Anspruchsdenken der Bürger steigt
Dieser Gesichtspunkt wird unter Nr. 3 behandelt.

2.5. Straßen mit untergeordneter Bedeutung
Es ist zu vermuten, dass Straßen, die als Sackgasse ausgebaut wurden oder nur eine untergeordnete Bedeutung aufweisen, nach diesem Modell verspätet oder gar nicht ausgebaut werden.

2.6. Soziale Komponente
Junge Familien oder Rentnerhaushalte können für Straßenausbaumaßnahmen in der Regel keine einmaligen hohen Beträge aufbringen. Daher werden die wiederkehrenden Beiträge im Vergleich zur klassischen Einmalerhebung als objektiv „gerechter“ wahrgenommen.

2.7. Nachteile
Durch den geringeren Gemeindeanteil sind wiederkehrende Beiträge langfristig für die meisten Bürger teurer als Einmalbeiträge. Wiederkehrende Straßenausbaubeiträge verursachen einen höheren Verwaltungsaufwand.

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3. Straßenausbaufinanzierung über allgemeine Abgaben (Steuern)

Ein Straßenausbau, der mit allgemeinen Abgaben finanziert wird, klingt zunächst verlockend. Bei der Diskussion darf jedoch nicht übersehen werden, die Bürgerinnen und Bürger zahlen den Straßenausbau so oder so. Lediglich die Lasten werden bei einem solchen Modell anders verteilt. Fehlt es der Gemeinde an finanzkräftigen Unternehmen, die generell für eine solide bis hohe Einnahme durch Steuern sorgen, muss die Gemeinde für alle Bürgerinnen und Bürger die Grundsteuer kräftig erhöhen, um einen Straßenausbau überhaupt finanzieren zu können.

3.1. Anhebung der Grundsteuer
Nach Kalkulation unserer Stadtverwaltung Uelzen müsste der Hebesatz zur Berechnung der Grundsteuer von derzeit 450 Punkten auf mindestens 525 Punkten angehoben werden. Dieser Ansatz betrachtet einen Zeitraum von fünf Jahren und ist sehr optimistisch angesetzt. Bei einer pessimistischen Betrachtung wäre eine Anhebung der Hebesätze auf 650 bis 700 Punkten ebenso realistisch.

Abhängig vom derzeitigen Einheitswert wären bei einer optimistischen Bewertung durch den jeweiligen Grundstückseigentümer zusätzliche Beträge an allgemeinen Abgaben in Höhe von 20 € bis 200 € abzuführen. Im Einzelfall können die zusätzlichen Abgaben noch höher ausfallen.

3.2. Keine Grundsteuer haben bestimmte Rechtsträger zu entrichten
Es handelt sich dabei um Grundstücke,

• der Hansestadt Uelzen (Rathaus, Schulen, Kindergärten, Feuerwehr, etc.),
• des Landkreises Uelzen (Kreishaus, etc.),
• des Landes Niedersachsens (Finanzamt, Katasteramt, etc.),
• der Kirche,
• von gemeinnützigen Stiftungen,
• von Schrebergärten, etc.

Solche Grundstücke werden bei den zuvor beschriebenen Modellen mit herangezogen. Bei einer Finanzierung des Straßenausbaus über allgemeine Abgaben (Steuern) werden diese Grundstücke nicht berücksichtigt. Die Kosten würden somit auf alle anderen noch verbleibenden Grundstücke verteilt – eine deutliche Ungleichbehandlung.

3.3. Soziale Komponente
Die Grundsteuer wird im Regelfall in Form von höheren Nebenkosten an den Mieter von Wohnraum durchgereicht. Bei einem Straßenausbau über die Erhebung von Beiträgen kann der Vermieter die Kosten nicht direkt weitergeben.

Häuslebauer und hier im Besonderen junge Familien, die gerade in einem Neubaugebiet ein Haus gebaut und den Straßenausbau über Erschließungsbeiträge finanziert haben, werden über die zusätzliche Steuerabgabe an den Straßenausbaukosten der Gemeinde beteiligt, obwohl diese Gruppe an Bürgern in den nächsten 40 Jahren durch den Ausbau ihrer Straße vor der eigenen Haustür nicht profitieren würde. In der Regel haben diese Haushalte ein geringes Budget. Die Steuermesszahl ist jedoch für ihr eigenes Grundstück aufgrund des Neubaus eines Hauses hoch und im Vergleich zu Grundstücken mit einem Altbau zahlen diese Grundeigentümer durch die Anhebung des Hebesatzes eine deutlich höhere Steuer.

Rentnerhaushalte, bei denen in den nächsten Jahren oder Jahrzehnten kein Straßenausbau ansteht, müssen von der Rente kontinuierlich einen Betrag als Sonderabgabe abführen.

Diese drei Beispiele zeigen, ein über eine Erhöhung der Grundsteuer ausschließlich steuerfinanzierter Straßenausbau ist sozial nicht ausgewogen.

3.4. Anspruchsdenken der Bürger steigt
Durch den Ausbau einer Straße, die sich nicht direkt „vor der Haustür“ befindet, verliert der Bürger den Bezug zur eigentlichen Baumaßnahme. Es ist zu vermuten, dass gleichzeitig sein Anspruch steigt. Denn er zahlt für den Ausbau von Straßen eine höhere allgemeine Abgabe und somit erwartet er auch vor seiner Haustür eine intakte Straße, die beizeiten auszubauen ist. Dieses Anspruchsdenken wird im Laufe der Jahre zunehmen, da die Erkenntnis reift, ich habe speziell für den Ausbau der Straßen mehr Abgaben gezahlt und bisher keine Gegenleistungen erhalten, daher hat gefälligst die Gemeinde dafür zu sorgen, dass „meine“ Straße ausgebaut wird. Die amtierenden Bürgermeister oder kommunalen Vertreter werden spätestens dann mit der Aufforderung konfrontiert, „unsere Straße ist marode – tut endlich was“.

Eine solche Forderung wird aus einer persönlichen Überzeugung hergeleitet und es entsteht die Erwartungshaltung: „ich habe durch die finanzielle Abgabe meinen persönlichen Beitrag geleistet, nun hat gefälligst die staatliche Obrigkeit eine Gegenleistung zu erbringen“. Durch die Anonymität, die eine solche allgemeine finanzielle Abgabe fördert, nimmt die Entkoppelung eines verantwortlichen Handels zwischen den Bürgern und den staatlichen Einrichtungen zu.

3.5. Besondere Nachteile einer Sondersteuer

3.5.1. Allgemeine Abgabe
Die Grundsteuer ist eine allgemeine Abgabe (Steuer) und von den Grundstückseigentümern auf dem Gebiet einer Gemeinde zu entrichten. Die Einnahme oder wie in diesem Fall, als zusätzlicher Aufschlag auf die Grundsteuer, kann rechtlich nicht als zweckgebundene Einnahme für den Straßenausbau angesammelt werden.

3.5.2. Fehlbeträge sind mit Mehreinnahmen auszugleichen
Kann aufgrund der aktuellen Finanzlage eine Gemeinde die allgemeinen Aufgaben über die bisherige Finanzausstattung nicht mehr finanzieren, so muss sie zur Begleichung von Fehlbeträgen, die für den Straßenausbau eingenommenen Mehreinnahmen einsetzen. Diese Mittel stehen somit nicht mehr für den Straßenausbau zur Verfügung.

3.5.3. Mehreinnahmen – ohne wirtschaftliche Gegenleistung

• Eine höhere allgemeine Einnahme über Steuern der Gemeinde führt im Landesvergleich dazu, dass die Gemeinde finanziell besser dasteht und daher geringere Zuwendungen aus dem Landesfinanzausgleichstopf erhält.
• Eine höhere Einnahme hat auch zur Folge, dass sich die Abgabe an den Landkreis in der Summe erhöht. Denn jede kreisangehörige Gemeinde hat zur Erledigung von überregionalen Aufgaben gegenüber dem Landkreis eine Kreisumlage zu entrichten. Der Umlagesatz der Kreisumlage beträgt 48% der Steuerkraftzahlen der jeweiligen Gemeinden für das Haushaltsjahr 2020²⁾. Somit würde der Landkreis Uelzen nahezu 48% der Mehreinnahmen abschöpfen.

Auch diese beiden Sachverhalte sprechen nicht gerade dafür, den Straßenausbau ausschließlich über eine Erhöhung der Grundsteuer und somit über allgemeine Abgaben (Steuern) zu finanzieren.

²⁾Landkreis Uelzen: Der UMLAGESATZ DER KREISUMLAGE wird für das Haushaltsjahr 2020 auf 48,00 v.H. der Steuerkraftzahlen (der Grundsteuer A und B, der Gewerbesteuer, des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer, und des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer) und 48,00 v.H. von 90 % der Schlüsselzuweisungen der kreisangehörigen Gemeinden u. Samtgemeinden festgesetzt.

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Text und Bilder: Hans-Jürgen Heuer